Acercamientos a la Institucionalidad Indígena en el Perú

Por: Eduardo Nugkuag Cabrera

Introducción

Para conocer los desafíos más resaltantes en materia de la institucionalidad indígena en el Perú, se requiere remontarnos en hechos históricos de nuestro país, y a partir de ahí poder replantear y redefinir la situación coyuntural actual.

Según el documento de trabajo del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos – INDEPAdel 2011, el Perú es un país que cuenta con 77 Pueblos Indígenaso grupos étnicos y un total aproximado de 400,000 habitantes, convirtiéndose en el país con mayor diversidad cultural y el primero en población indígena. Muchos de estos pueblos tienen presencia ancestral en sus zonas y son poseedores de un incalculable cúmulo de conocimientos y tecnología.

Sin embargo, cuando hablamos de Pueblos Indígenas en el Perú, habría que añadir que estos han sido progresivamente excluidos como desplazados de sus territorios ancestrales durante la colonia, considerando además que en nuestra actualidad enfrentan nuevas formas de colonización denominadas “concesiones”, otorgadas muchas veces desde el Estado en el tema forestal, petrolero, mineral como de otros recursos naturales, vulnerando así sus derechos fundamentales. Del mismo modo no podemos dejar de mencionar la violencia social de la década de los 80, donde el terrorismo constituyó un factor importante para que las poblaciones indígenas del interior huyeran hacia las ciudades. Este fenómeno social violento fue devastador en la cultura y en la propia identidad de la población, pues en muchos casos los pueblos indígenas fueron prácticamente esclavizados como es el caso del pueblo indígena Asháninka, como lo expresa el informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación – CVR.

En esa medida, el septuagésimo aniversario de la vigencia de la declaración universal de derechos humanos, firmada inicialmente un 10 de diciembre de 1948, nos hace reflexionar y estimar positivamente la fuerza transformadora de sus postulados en el mundo contemporáneo, a la vez de registrar las dificultades y adversidades que permanentemente amenazan la plena vigencia de los mismos. Por ello, a la fecha cabe preguntarse si los principales desafíos que enfrentamos como nación, buscan velar verdaderamente el ejercicio de los derechos de más de 28 millones de peruanos, y a la vez, si estos incluyen políticas públicas coherentes, consecuentes, específicas y acordes en el tratamiento de temas que puedan beneficiar realmente a los hermanos indígenas de nuestro país.

En dicho proceso, el Perú se ha caracterizado por una enorme desigualdad social, que afecta principalmente la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales. El último informe técnico del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI del 2017, sostiene que en relación a la tasa de pobreza extrema en el Perú, un 60% se encuentra localizada en la selva y sierra, mientras un 40% en el resto del territorio peruano. Esta cifra no indica claramente la procedencia de los miembros que la integran, pero lo cierto es que son territorios donde se localizan en su gran mayoría Pueblos Indígenas, con diferente idioma, religión, economía, cultura e identidad.

Históricamente la relación del Estado con los Pueblos Indígenas, no sólo ha repercutido en desigualdades económicas, sociales, culturales, sino incluso raciales, negando y recortando en muchas oportunidades su existencia en calidad de ciudadanos, creando así desencuentros entre distintos sectores de nuestra sociedad. Esta situación también ha ocasionado la exclusión e inequidad en el respeto de derechos y la prestación de servicios públicos básicos; y, en definitiva, inequidad en la provisión de oportunidades y condiciones apropiadas de planes de desarrollo que se ajusten a los propios proyectos de vida de esta parte importante de la población. En dicha coyuntura, es necesario que en el Estado peruano pueda poseer y prevalecer una real institución indígena; sólida, técnica, económica y que contemple representantes indígenas con voz y voto en la toma de decisiones, para que desde ese modo puedan velar por una adecuada implementación de políticas públicas que protejan, promuevan, conserven y reconozcan a este sector tan olvidado de nuestro país.

1.- Situación actual de los Pueblos Indígenas en el Perú

El Perú cuenta con una población de 31.237.385 habitantes, según el Censo del 2017, realizada por el INEI, donde también indica que el Perú es el quinto país más poblado de Sudamérica. “Su densidad poblacional es de 24.3 habitantes por km² y su tasa de crecimiento anual es de 1,0%. El 55,9% de la población peruana vive en la costa, el 29,6% en la sierra, y el 14,5% en la selva”. Paralelo a ello se puede indicar que en la mayor proporción de regiones, se cuenta con comunidades campesinas y nativas (áreas rurales donde se localiza población indígena), siendo está una cifra considerable en el país.

En ese mismo contexto, se reconoce al Perú como un país pluricultural, multiétnico, multilinguístico según el art 2 inciso 19 de la Constitución Política del Perú. Estas características, a la par que enorgullecen a sus habitantes, conllevan a la tarea de considerar a profundidad, que, al hablar de Pueblos Indígenas, tenemos que saber los aspectos fundamentales que giran alrededor de su vida y decisiones; teniendo en cuenta sus creencias, costumbres, valores y principios morales, que nacen desde el territorio y constituyen la base de su forma de vida, siendo de igual modo, el elemento central de su demanda histórica. A la fecha, entre los Pueblos Indígenas y el Estado Peruano no existe precisamente una confianza mutua, ni tampoco se está generando alternativas de reciprocidad, por lo que se agudiza cada vez más esta situación.

En dicha coyuntura, habría que indicar que desde hace varias décadas, los Pueblos Indígenas vienen adquiriendo cada vez más protagonismo como actores políticos, ya no sólo en defensa de sus propios intereses institucionales, sino también como alternativa política para la sociedad en su conjunto, consolidándose organizativamente en base al aprendizaje e interiorización de sus derechos, así como de los instrumentos legales y políticos con los que cuentan para hacerlos respetar. La participación política de los Pueblos Indígenas involucra hoy temas centrales como el autogobierno , la interculturalidad , la defensa de su territorio, el impacto del modelo de desarrollo, las identidades individuales y colectivas, el medio ambiente, la orientación de la política económica y social, las prioridades en la lucha contra la pobreza, la igualdad de derechos para todos, la concesión de derechos especiales y colectivos a los Pueblos Indígenas, la eliminación de todo tipo de discriminación y la interacción intercultural, entre otros.

Pero, a todo esto, uno mismo se pregunta. ¿Por qué ingresan los Pueblos Indígenas cada vez más en el escenario político? Porque sus espacios, sus formas de vida y organización afrontan amenazas e invasiones crecientes y en ocasiones irreversibles. En siglos pasados en el Perú como en muchos países latinoamericanos – sobre todo en la región andina y amazónica– el Estado ha tenido una presencia muy escasa por no decir nula en sectores más alejados y de difícil acceso, muchos de ellos poblados mayoritariamente por Indígenas en los cuales se establecieron diversas formas de autogobierno. Estas sociedades indígenas paralelas pueden explicarse como hemos mencionado en líneas anteriores por el pasado colonial. El poder colonial español conformó las llamadas “Repúblicas de Indios”, que contaban con sus propios derechos y obligaciones. Al mismo tiempo, las nuevas generaciones indígenas han podido acceder a un mayor nivel educativo y profesional que sus antepasados, por lo tanto, están en mejores condiciones de organizarse y articular sus demandas.

En el presente siglo XXI, con un modelo económico global basado predominantemente en la explotación y exportación de recursos naturales, muchos de los cuales se encuentran en territorios indígenas, se ha generado paulatinamente una mayor importancia en dichas riquezas y dejando de lado a la tradicional agricultura. Por ello, estos espacios vitales de los Pueblos Indígenas ya no son sólo invadidos por grandes terratenientes o colonos pobres de otras regiones del país, sino también por la pequeña empresa privada, mediana y transnacional. Como menciona Rodolfo Stavenhagen, Ex Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas – ONU; “Los Pueblos Indígenas sufren una enorme presión sobre sus recursos naturales, sus territorios ancestrales, su medio ambiente y su salud, ocasionados por diversos sectores; petroleros, mineros y madereros” (Stavenhagen 2007 pág. 54).

Entonces, en la medida en que el Estado no se esfuerza por incrementar su presencia en las regiones más apartadas y fronterizas, surge la necesidad de redefinir la relación entre éste y los Pueblos Indígenas. De pronto resulta indispensable reconocer oficialmente una serie de instancias y formas organizativas legítimas de larga historia en las comunidades y pueblos indígenas, pero sin menoscabar la necesidad de establecer una institución pública indígena con la participación estrecha de ellos. Esto supone un profundo cambio en las formas de pensar, y una búsqueda de nuevas modalidades de consenso social, que sólo serán posibles a través de un renovado diálogo intercultural.

En la actualidad persisten en el Perú una serie de conflictos que afectan a los Pueblos Indígenas sin ninguna entidad pública que pueda velar por ellos. Entre éstos figuran los siguientes:

Conflictos con empresas internacionales y nacionales en zonas ricas en recursos naturales (minas, petróleo, gas natural, oro y yacimientos minerales, bosques con maderas finas). Ya sea en la explotación o exploración como en sus repercusiones (contaminación ambiental).
Conflictos en zonas militarizadas en las regiones fronterizas o geográficamente aisladas, muchas de las cuales son utilizadas como zonas de repliegue por la mafia del narcotráfico, contrabandistas u organizaciones armadas como el Sendero Luminoso.
Conflictos por la tierra, los cuales a menudo dan lugar a enfrentamientos violentos debido a la escasa presencia de instituciones y servicios estatales, y a la corrupción imperante.
Conflictos en torno a recursos naturales amenazados por la deforestación ilegal masiva, la migración, el turismo masivo, la caza y la contaminación.
Riesgo de expulsión, homicidio y contagio con enfermedades mortales para los pueblos en aislamiento voluntario en regiones amazónicas.
Conflictos por el acceso a reservas de agua, los cuales han aumentado considerablemente en los últimos años con los anunciados megaproyectos (Proyecto hidroeléctricos )

2.- Importancia de políticas públicas en relación a la Institucionalidad

La Declaración de Brasilia aprobada el 24 de Noviembre del 2004, establece y señala qué políticas públicas indígenas pueden adoptar los Estados, entre los cuales podemos se destacar los siguientes:

Creación de ministerios, viceministerios, agencias estatales y comisiones especializadas en los asuntos indígenas.
Creación de espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinación intersectorial de las políticas con incidencia en las poblaciones indígenas.
La definición de políticas específicas dirigidas a los Pueblos Indígenas, en materia de salud, educación, fomento productivo, habilidad, tierras, acceso y gestión de recursos naturales, entre otras; y la realización de esfuerzos cada vez más sistemáticos por dotarse de información pertinente sobre la situación de los Pueblos Indígenas, como instrumento para la toma de decisiones de políticas públicas.
Creación de mecanismos de financiamiento de las políticas indígenas, algunos de los cuales pueden ser consagrados a través de instrumentos legales
La incorporación de nuevos enfoques conceptuales y metodológicos, la creación y aplicación de procedimientos y estrategias de intervención más o menos pertinentes y particularizadas a la realidad indígena, a través de la definición e implementación de planes, programas y proyectos de diverso alcance, naturaleza y contenido.

Entonces en América Latina, se está implantando una visión de transversalizar los asuntos indígenas, profundizando la articulación en políticas públicas coherentes dirigidas a ese sector. En dicha medida hasta cabe mencionar que en muchos países de la región se ha entregado la función de la política a los mismos Pueblos Indígenas, reconociendo esto como un avance que pone de relieve el interés de los Estados por la adecuada atención en el tema indígena.

En ese sentido en el Perú, la creación o reformulación de una entidad en materia indígena es indispensable y necesaria, la cual tiene que incorporar nuevos elementos como un enfoque intercultural y a la vez estar a la par de otros países que sí poseen una instancia de este tipo, como es el caso de Chile, con la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena – CONADI, adscrita al Ministerio de Desarrollo Social, que ya cumple 20 años de su creación como entidad rectora en materia indígena, como también la experiencia de Ecuador a través del Consejo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador – CODENPE. Además lo señalan los instrumentos internacionales como el convenio 169 de la OIT en el art. 6 inciso b y el art 33 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art 15, art 22 y art 38, manifestando “la necesidad de que los estados cuenten con una institucionalidad que logre una acción sistemática y coordinada de cumplimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas”.

Con dicho fin, en el año 2005, el Congreso de la República del Perú aprobó la Ley N° 28495, a través de la cual se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), como entidad rectora en materia de políticas públicas hacia los Pueblos Indígenas. Lamentablemente, dicha instancia ha sido sujeta a una serie de medidas políticas inadecuadas para su desarrollo institucional, hasta que durante el año 2010, fue adscrito y absorbido por el Ministerio de Cultura, nuevo ente rector para las políticas públicas indígenas que a la fecha viene siendo criticada por su mala gestión en favor a los Pueblos Indígenas.

3.- Breve reseña de la institucionalidad indígena en el Perú (Cabanillas 2011, Pág 3)

Con la Constitución Política de 1920, recién se reconoce ciertos derechos indígenas y en 1921, se crea la Sección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Fomento, la cual promovió el Comité Pro-Derecho Indígena “Tahuantinsuyo”. Al año siguiente se fundó el Patronato de la Raza Indígena (Ministerio de Fomento), que debía proporcionar un marco legal para las demandas de las comunidades.
En 1935, se creó la Dirección de Asuntos Indígenas, que pertenecía al Ministerio de Fomento, y pasó a formar parte del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Provisión Social. Posteriormente en 1942, se formó la Dirección de Trabajo y Asuntos Indígenas pasaría a ser parte del Ministerio de Justicia y Trabajo.
En 1949, se creó el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas. Luego en 1965, se cambió el nombre del ministerio por Ministerio de Trabajo y Comunidades. En 1968, se cambió la denominación por “Ministerio de Trabajo”.
En 1981, se estructuró el Instituto Indigenista Peruano, volviéndose un organismo público descentralizado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción Social. En 1986, fue adscrita al Viceministerio de Promoción Social.
En 1990, se acopló el Instituto Indigenista Peruano a la Dirección General de Comunidades Campesinas y Nativas del Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
En 1992, fue absorbido el Instituto Indigenista Peruano al Ministerio de Agricultura. Un año después, por una situación política del gobierno de aquel entonces fue adscrito como un órgano dependiente del Viceministerio de Agricultura.
En 1996, el Instituto Indigenista Peruano fue nuevamente absorbido por el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH),
En 1998, se creó la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), como órgano de coordinación del PROMUDEH, dependiente del Despacho Viceministerial.
Del 2001 al 2003, se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (Conapa), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En 2005, se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), entidad que reemplazaría a la Conapa. Tras su creación y una posterior elección del nuevo ex Jefe de Estado, Alan García Pérez, en el 2007, se emite el Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES en donde logra pasarlo y ser adscrita al Ministerio de la Mujer y Desarrollo (MIMDES).
Después de muchas insistencias de las organizaciones indígenas, se emitió la Ley Nº 29146 dejando sin efecto la fusión del INDEPA al MIMDES, por lo que se restituye su primera ley de creación (Ley Nº 28495), así como su propio Reglamento. Pero a pesar que esta ley recobró su vigencia, se emitió meses después el Decreto Supremo Nº 001-2008-MIMDES, con el cual se adscribe nuevamente el INDEPA al MIMDES y ya no a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), donde fue adscrita en un inicio. Ello sentenció la debilidad del accionar y representatividad, ya que en la actualidad no existe.
En dicho año el ejecutivo del gobierno del ex presidente Alan García emitió más de 100 Decretos legislativos, en donde se produjo dos movilizaciones para su derogatoria (2008 y 2009), una última terminó en los graves sucesos de Bagua.
El 10 de febrero de 2010, se decretó la adscripción del INDEPA a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), y después lo calificó como un Organismo Público Técnico Especializado.
Finalmente, en Julio de 2010, se creó el Ministerio de Cultura y el INDEPA quedó adscrito a este Ministerio, que lo absorbió luego de algunos meses. Por tanto, el INDEPA dejó de ser un Organismo Público Técnico Especializado para pasar a una Unidad Ejecutora del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura en el marco de su Manual Operativo aprobado por RM. N° 006- 2011-MC. A la fecha como mencionamos líneas arriba, ya no existe.
Hoy en día, la Dirección General de Políticas de Inclusión de los Conocimientos Ancestrales y la Dirección General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos son los órganos de línea del Viceministerio de Interculturalidad, absorbiendo y minimizando las funciones que tuvo en un inicio el INDEPA, siendo ahora una entidad de dudosa credibilidad para las organizaciones indígenas que propiciaron su creación. Además está lejos de ser como en algún momento se quiso: una entidad que logre el acercamiento, participación y el desarrollo de los Pueblos Indígenas junto con el acompañamiento de sus representantes indígenas y el Estado. Ahora es sólo concebida como un puesto de empleo más, con intereses políticos y sin tener resultados palpables del trabajo encomendado.

Fortalecer la institucionalidad indígena es clave y un reto para el Poder Ejecutivo del actual Gobierno presidido por Pedro Castillo, pues de ello depende la adecuada implementación y ejecución de políticas públicas en el cumplimiento de la Ley de Consulta Previa y la normatividad nacional e internacional relacionada al tema de Pueblos Indígenas.

A manera de conclusión

En más de 500 años transcurridos, luego de las duras y persistentes luchas reivindicativas, se ha logrado el reconocimiento de los primeros derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, a la fecha esto no es suficiente y es necesaria que el Estado asuma la responsabilidad de construir una entidad política de institucionalidad indígena con capacidad técnica y económica, capaz de velar realmente por el desarrollo de los Pueblos Indígenas y su participación con voz y voto, lejos de ser una entidad política partidaria y discontinua.

La aprobación de la Ley 29785, ley del derecho a la consulta previa a los Pueblos Indígenas reconocido en el Convenio 169 de la OIT, sin duda alguna exige la creación de una instancia similar al INDEPA con el fin de que lidere e impulse una política nacional de diálogo intercultural entre el Estado y los Pueblos Indígenas, el cual genere una adecuada cohesión social en el país.